长春新区:多规合一协调统一 一张蓝图一干到底

  题记

  城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划。规划编制要接地气，可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应该邀请市民共同参与。要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性。要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

  ——摘自2015年中央城市工作会议公报

  引言

  凡事预则立，不预则废。新区发展更是如此。规划科学是大的效益，规划失误是大的浪费，规划折腾是大的忌讳。历经三十年的城市化发展，中国城市已经由粗放式发展时代迈进内涵式发展新时代，如何解决城市发展过程中普遍存在的“规划打架”问题？“多规合一”堪称一剂“良药”。

  去年12月召开的中央城市工作会议强调，要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”，全面开展城市设计，完善新时期建筑方针，科学谋划城市“成长坐标”。

  今年7月召开的长春市城乡规划委员会2016年第二次全委会议审议了《长春新区发展总体规划（2016—2030）》。会议要求，要坚持以“多规合一”来推动新区的生产力布局和城市空间布局更加科学合理，坚持问题导向、强化顶层设计，善于把“多”融合为“一”，在优化发展软环境上发力，为新区投资和营商环境提供有力的法治保障。

  今天，我们欣喜地看到，“多规合一”发展要求和理念，在《长春新区发展总体规划（2016—2030）》中得到了很好的贯彻与遵循。顶层设计的目标指标体系、全域覆盖的管控体系、精细治理的产城融合单元、创新表达的规划成果体系……纵观长春新区关于“多规合一”的四部分内容，可以说，“多规合一”不是把各类规划简单地叠加整合集成在一张图上，而是实现城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是发展理念和行政审批方面的创新性改革；不仅是规划的协调统一，更是城市管理流程、管理体系的再造，是政府职能的转变，效率的提升。

  一项契合时代的发展命题，一张“多规合一”的发展蓝图，相信秉持这一发展理念，长春新区定能实现高品质、高速度的发展，在长春加快建设东北亚区域性中心城市中担当使命，在吉林新一轮发展振兴中开拓创新，谱出新篇。

  总体规划内容（八）

  新区多规合一空间规划体系是在国内各地“多规合一”工作的基础上又借鉴了欧洲综合发展规划的内容和方法，并结合新区实际，在内容和体系上又有了创新和完善，不仅要解决其他地区多规工作重点攻克的“规划打架”问题，而且要解决如何统筹可利用空间资源，实施好国家战略任务的问题。为此，新区“多规合一”的空间规划体系，包括了统一的战略目标与任务体系、空间管控体系、产业招商体系、规划成果体系四个体系，并确定至2020年，新区人口规模为102万人，城镇建设用地控制在171平方公里以内；2030年，人口规模190万人，城镇建设用地控制在276平方公里以内。

  目标指标体系

  空间管控体系

  突出底线思维，确定好生产、生活和生态这三生空间，科学预测发展规模，划定基本农田红线、生态保护红线和城市开发边界，实现绿色发展理念下的优质增长。同时按照城市单元、生态单元、农业单元的不同类型提出生态环境类的管理控制要求。

  规划成果体系

  按照“两轴、三中心、四基地”的总体空间结构，将产业规划、土地利用规划、生态规划、交通规划等16个专项，重点发展方向、案例参考、占地规模、产业规模、地区生产总值、工业总产值、投资估算、阶段性目标、重点任务、本地企业资源、招商企业名录、土地指标、生态建设任务、环境管控指标、水资源管控指标等60个核心指标一一落实，将新区发展的经济产业目标、生态保护目标、产业招商等目标进行单元化空间落位，建立起涉及28个部门、54 项规划、1200 个图层数据，方向明确、定位准确、内容丰富、边界清晰、层次分明、高度融合的大型空间资源数据库。

  一张蓝图

  借鉴德国和芬兰的一张图规划，在传统的城乡规划平台基础上创新编制了发展与布局、开发与保护相统一的一张图。

  将新区全域城镇、生态、农业3大主体功能区，城市开发边界、基本农田红线、生态保护红线3条管控底线，居住主导区、中心功能区、物流主导区、工业主导区4类城镇主体功能区，重大交通和市政公用2类基础设施，以及城市、生态、农业、弹性4大类21个功能单元，统一绘制到一张蓝图之上，为一张蓝图干到底铺平道路。

  规划解读

  建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线，“一张蓝图干到底”。 2015年10月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，要求构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。作为新区，国家各部委及省、市政府均要求新区高水平编制规划，做好多规合一。

  从字面上看“多规合一”主要指规划上的统一，实质上指向政府的改革、城市的转型，终目标是实现城市治理体系和治理能力现代化。实施多规合一，能够让城市发展有一张总蓝图的引领，实现城市的科学、良性和可持续发展。

  多规合一是协调融合各部门规划、建立统一的发展目标和空间蓝图的规划方法，也是利用信息化手段，实现城乡统筹发展、提高管理效率的平台。具体来说，就是通过信息化手段，借助大数据，协调各类规划，建立一个目标、指标和坐标都一致的空间规划体系，这样可以解决各类规划之间的矛盾。比如同一块地，所有规划对它的属性、性质、定位都是一致的。而目前容易出现一块土地，城市规划未来是居住用地，但是土地规划上可能是工矿用地，导致一些项目无法开工。所以“合一”的核心目的就是要解决规划建设的矛盾，保证在一块土地性质和属性都是合一的，从而实现所有项目都能顺利落地。

  长春新区的多规合一是省内个多规合一的规划技术成果，并且在多规合一规划基础上又结合欧洲的综合发展规划，进行了更深一步的创新和探索，在的多规合一的体系构建探索中又推进了一步，构建了目标任务、空间管控、产业招商、规划成果四大体系，具体表现出四大方面的特色。

  结合新区发展定位，落实国家战略任务

  依托新区区域位置、资源禀赋、产业结构和发展潜力，结合新区发展总体定位和发展战略，制定以创新繁荣、开放包容、公平幸福、生态智慧为核心的总体发展目标，构建多规合一的指标体系。新区的目标指标体系，把所有的规划，包括土地规划、环保规划、产业规划、新城镇化、交通、基础设施的目标、指标都统一到“多规合一”的目标指标上来。

  新区的目标指标有三大特点：一是指标数据都是相互关联的。首先2030年有个总的经济目标，根据经济目标，确定人口目标。根据人口目标确定居住指标。二是指标内容有“特色”。长春新区依据国家新提出的新型城镇化、海绵城市、生态城市这些理念，把国家要求的东西都加入指标目标体系中。三是指标具有较强的人文理念。新区参考先进经验，依据新的纽约、首尔国际城市的理念，把一些人文指标加入进去，包括文化、基础设施和公共服务等方面。

  守住底线，统筹空间利用

  坚持发展与保护，刚性与弹性相结合的原则。在底线上，将城市发展需要保护的基本农田以及生态保护红线优先划定出来。在做法上，划定了城市开发的边界，就是未来一段时间内不能突破的发展界限，以及为了保护良田，需要划定基本农田和生态保护区。比如，新区内的一些重要的湿地保护区、水源保护区、重要的林地，这些都是要保护的生态红线。

  按照城乡统筹的原则，优化城镇空间布局，将新区城镇区域划分为居住主导的功能区，中心功能区、物流主导区、工业主导区四类主导功能区，并把四类主导功能区分为现状、近期、远期、远景以及发展方向统一绘制在“一张图”上，展现城市发展的动态过程。创意性地将主导功能代替了城乡总体规划的用地，弹性引导新区发展。打破城乡界线，优化资源配置，通过城乡布局规划、政策调整等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，促进城乡统筹发展。

  落实到园区和地块，指导具体招商

  构建全域精细化管理模式，以多规融合、全域管控的规划理念，依据主导功能定位，以尽量不跨镇为基本原则，将新区控制范围划分为城市、生态、农业、弹性4大类21个产城融合发展的功能单元，作为实施空间综合治理的基本单元，分解总体目标和发展规模，制定相应发展和管控措施。

  规划把新区的目标体系进行分解，每一个职能下面有具体的指标和策略，包括招商，通过什么样的招商能实现目标，通过多少个中心实验室能形成这个平台的建设，把所有的任务都分解成各个功能单元。每个单元形成一个任务分解表，将所有的任务都落实下去。依托长春高新区、长春北湖科技开发区、长春空港经济开发区、长德经济开发区四大开发区，四大开发区再细分成若干个功能板块，把目标任务、建设任务、经济任务、环境任务、招商任务都落实到各功能板块。招商任务还有案例，招哪个类别的商，统统在表格中一一体现，从而起到指导招商的作用。

  建立大型空间资源数据库，促进审批改革

  总体来说，“多规合一”的核心作用就是落实执行国家的简化审批，优化审批流程的相关精神要求，前提是规划必须是统一。在此前提下，实现审批流程的优化，终实现城市的精细化治理，政府治理能力和水平的现代化。“多规合一”相当于实现这些功能的载体和工具。而它所依托的就是信息化手段，通过建立信息化平台，各部门都可以查询、浏览平台上的规划内容。平台之外，也会建立一个配套保障机制，实现各部门交流、沟通和共享的机制。长春新区的多规合一终将形成一个包含现状、规划、三维三大方面数据，涉及发改、规划、国土、建委、农委等多个部门的大型空间资源数据库，可实现查询、统计、规划协查、辅助选址等多项功能。其中现状数据包括遥感影像、地形、人口、建设项目、基础设施等；规划数据包括总体规划、专项规划、控制性详细规划三个规划层级，涵盖市政、交通、土地利用、环境保护、产业发展等多项规划成果，规划地块、基础设施、路网均详细录入了容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、管线管径、走向、断面信息等属性指标；三维数据包含地上空间及地下空间内建筑、管线、地铁轨道等内容，实现全面、清晰、立体可视化的城市模型。目前，利用该成果，新区正在建设信息资源共享和业务协同信息管理平台，再造流程，变串联审批为并联审批，多规合一综合信息平台是行政改革、简政放权、优化流程、提高效率的重要支撑，是提升城市治理体系和治理能力现代化的有力抓手，也为智慧城市建设打下基础。

  把宏伟蓝图变成美好现实

  本报评论员

  我国城市发展已经进入新的发展时期。“多规合一”是全面深化改革的一项重要任务，也是贯彻落实党的十八届五中全会和中央城市工作会议精神的重要内容。

  当前，“多规合一”作为我国城乡建设的重要趋势，它把多张蓝图变为一张蓝图，有效解决了“规出多门，各自为政，相互打架”等规划突出问题，不仅有利于集约节约利用土地等资源，避免资源浪费和同质化、重复建设，对提高经济社会和城镇建设管理水平，促进治理体系和治理能力现代化也具有重要意义。长春新区作为第17个新区，推行特色鲜明、科学高效的“多规合一”空间规划体系，是贯彻中央战略部署和习近平总书记系列重要讲话精神的具体行动，彰显出新区规划的时代新活力。

  推行“多规合一”，是加快推进长春转型发展的内在要求，也是有利于长春新区长远发展的科学选择。随着时代发展，城市建设用地有限、人口增长迅速、资源环境约束趋紧等问题必将成为长春新区发展道路上的种种考验。“多规合一”可以利用信息化手段建立统一的新区空间规划体系，实现统筹发展，从而推动新区的空间布局和利用有序平衡，实现资源集约利用，解决新区发展中不平衡、不协调和不可持续的问题。

  “多规合一”不仅是“规划工程”，更是一项“改革工程”。实施“多规合一”，绝不是单纯地推动规划统一，而是要通过规划的统一，来推动部门的协作，推动政府服务的提升，推动全面改革的深化。通过“多规合一”，我们既要推动规划体制和规划工作的改革创新，努力建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系；还要加快转变经济发展方式，推进产业结构调整升级，优化空间开发模式；更要进一步促进体制机制的改革，激发起全社会创新的活力和发展的动力。

  规划是格局、规划是力量、规划是步骤、规划是战术，抓住了规划统筹，就抓住了区域发展的龙头。只有通过“多规合一”这种先进规划的引领，才能走出一条具有长春特色的新区发展之路。因此，要坚持问题导向、强化顶层设计，善于把“多”融合为“一”，在优化发展软环境上发力，为新区投资和营商环境提供有力的法治保障；要坚持以产业发展支撑新区规划，坚持“产城融合”，通过规划引导产业聚集发展，引领产业创新发展，推动产业转型发展，实现产业跨越发展；要以坚定的决心执行新区规划，真正把长春新区建设成全面振兴发展的“领头雁”，改革创新的“试验田”，宜居宜业的“示范区”。在全面振兴东北老工业基地进程中发挥更加积极的作用。

  “多规合一”的总体规划，昭示着长春新区以高标准、高起点规划为引领、追求优质快速发展的气魄，揭示出长春新区取法世界一流的建区理念。

  规划既定，发展加速。让我们共同期待，承载着落实国家战略、引领吉林振兴重大使命的长春新区，以规划为蓝图，激扬创新，高歌猛进，不负重托，不辱使命，把宏伟的发展蓝图变为新区创新发展的美好现实。

  专家观点

  严金明

  中国人民大学

  教授、博士生导师

  建立空间规划体系，健全用途管制制度，以提升政府管控效能为导向，着力解决相关规划自成体系，内容冲突，缺乏衔接等问题，开展基于经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态环境保护规划等的多规合一，有利于统筹划定“三生”空间，优化国土开发利用保护格局，健土空间开发，资源节约利用，生态环境保护的体制机制。

  长春新区多规合一统筹考虑了城乡和区域资源、生态、环境和经济社会发展需求，按照促进生态健康、生活宜居、生产便利的原则，协调布局了城镇村生活空间、工农业生产空间和生态环境保护空间，划定了生态红线、基本农田和城市开发边界“三线”，一体化配置了基础设施和公共服务，形成了工农清晰，协调有序的国土开发利用格局，具有较强的科学性和示范性。

  张京祥

  南京大学

  教授、博士生导师

  自80年代改革开放以来，我国经历了人类历史上速度快、规模大的城镇化进程。虽然国家颁布了新型城镇化规划，描绘了宏伟的蓝图，但提出的有关城镇化目标、手段，与许多地方的当前实际产生了巨大的落差。所以，要想真正启动新型城镇化的步伐，完成中国的现代化进程，关键的是要进行系统、深刻的制度创新。

  多年来由于体制分割和各部门对其权力、利益过于强调，我国的空间规划职能被强行肢解，导致现实中无法形成完整统一、协调有度的空间规划体系，进一步加剧了压缩城镇化环境下资源紧缺、发展要素分散、空间蔓延与冲突、生态环境治理失控等各种矛盾。因此，为了应对我国压缩城镇化环境的现实局面，必须更加高效地协调、统一规划权力，促进“多规”的融合，进而破解“多规”背后的体制分割。这方面，近年来很多地方均在不断尝试推动“多规合一”，而本次长春新区总体规划中“多规合一”理念的运用，无疑为各地摸索“多规合一”的现实路径并尝试构建更加合理的体制机制，提供了非常具有探索性的实践经验。

  王士君

  东北师范大学

  教授、博士生导师

  目前，我国国土空间规划体系结构复杂，内含种类繁多。其中，在战略层面对城市与区域发展具有重大指导和约束的规划，包括国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等。由于各类规划的行政主管单位不同，加之信息协调不充分，往往导致规划之间衔接不到位，有时甚至出现矛盾和冲突，进而造成项目管理混乱、审批周期长、行政资源集约浪费、建设成本增加等问题。

  为规避和解决这些问题，“多规合一”应运而生。“多规合一”的科学性根植于特定地域的功能及其发展系统性，遵循人地交互协同规律性，以及不同区域尺度的功能承接性，因而规划本身具有独特的空间层级。长春市正处于工业化、城镇化转型发展以及城市空间重构新阶段，资源、环境、空间对经济社会发展约束越发凸显，过去粗放发展模式难以为继，但同时也蕴含着无限的发展新机遇。长春新区作为我市深化改革开放、引领转型发展的创新型空间载体，推进“多规合一”，建立协调统一、导控有序的空间规划体系，是新形势、新起点下推进区域经济社会可持续发展的必然要求。

  对标高位

  芬兰空间规划体系

  芬兰在空间规划方面，由统一的机构进行组织和管理，即区域委员会，并且建立了完备的空间规划体系，各层次空间规划分工清晰，定位明确。具体涵盖三个层级，分别为区域层面的区域规划、区域下属各次区域的次区域规划，以及城市层面的总体规划。

  区域空间规划对整个区域范围内的空间进行调控，协调各部门规划，确定区域内发展轴线、城镇化开发空间、农业开发空间、保护空间、以及重要的交通和能源设施。

  次区域空间规划是区域规划内容的进一步深化，主要协调次区域内的空间发展和用地布局，内容包括城镇化区域主要用地类型（居住密集区、中心功能区、物流区、工业区）、农业开发区和特色农业区、旅游促进区、重要保护空间（自然保护区、生物多样性区域等）、以及重大交通和能源基础设施等。

  城市规划制定城市建设区内主要土地利用类型，包括居住、工业、物流、服务、科研、绿地、交通设施、能源设施、特殊区域等。

  厦门市“多规合一”

  厦门市为住建部 “多规合一”试点地区。其“多规合一”以《美丽厦门战略规划》为引领，各规划均需符合战略规划。《美丽厦门战略规划》高于所有规划，战略规划确定的厦门城市空间发展战略统一了思想，奠定了“多规”的基础。“多规合一”就是“战略”的具体化，是全市的一张蓝图。

  按照“生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的发展要求，厦门市划定了生态控制线、建设用地增长边界控制线、海域及滩涂控制线等三条控制线，将“多规”所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化的信息融合统一到一张图上。

  在一张图基础上，依托业务协平台，厦门市实现窗口统一收件，各审批部门网上并联协同审批，审批信息实时共享，实现了审批时限的大幅压缩，即从项目立项申请到用地规划许可证阶段累计从53个工作日压缩到10个工作日。通过梳理各部门审批必备材料，消减了重复和不必要的申报材料，大幅精简。以财政投融资项目为例，用地许可阶段申报材料由25项减少至6项，实现“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”提高审批效率。推行“一张表”受理审批，实现项目审批统一窗口受理，申请人将材料提交到窗口，由窗口直接提交“多规合一”平台，发改、规划、国土、环保等多个审批部门可在平台上同时操作，实时共享审批信息，变串联审批为并联协同审批，缩短审批时间，提高审批效率。

  重点招商包装项目

  大健康产业园

  ■长春北湖保健品产业园项目

  保健品产业园立足于打造保健食品产业基地、保健药品产业基地、保健饮品产业基地、功能性饮品产业基地、保健品企业的总部研发及展示中心。重点引进国际知名保健品生产企业，科技含量高、社会效益大的项目进入园区。拟引入药用代替类保健品、“美丽经济”类保健品、运动营养型保健品、传统“药食同源”类保健品等类型的企业。

  ■长春新区健康服务产业园项目

  健康服务产业园立足于形成集健康管理、健康咨询、健康养老、健康金融等为一体，具备千亿规模的产业园区。园区拟布局的产业包括非(跨)医疗产业、健康管理产业、发展新型健康产业、健康养老服务、健康保险业。

  ■长春新区医疗器械产业园

  依托区域内现有医疗器械生产企业，以丰富产业链条、提升研发能力为目标，构建医疗器械生产、研发、贸易为一体的产业生态。重点发展新一代智能医疗设备制造，医疗诊断、检测设备制造，医用耗材生产制造，医疗器械科技研发孵化总部，医疗贸易和物流企业。

  ■长春新区生物医药科创园项目

  依托长东北生物与医药科技产业园等载体和亚预计到元洲大疫苗产业基地，仿制与原有研发创新并举，形成覆盖东北亚的生物药研发和生产中心。

  ■长春新区中医中药科创园项目

  依托东北地区特色中药药材，积极发展与中药研发、生产、养生和文化相关的产业。重点发展中药生产制造、中医文化和养生、中医健康服务、中医信息化平台、中医药科技平台。

  招商电话：0431-81335602 18686613019

  本版策划 长春新区新闻中心 长春新区规划局